供給側(cè)和需求側(cè)政策協(xié)同發(fā)力——美國支持制造業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)做法及啟示


自18世紀(jì)建國以來，美國的產(chǎn)業(yè)政策一直以不同的形式存在，制造業(yè)成為美國維持世界頭號強(qiáng)國的關(guān)鍵。國際金融危機(jī)后，美國出臺眾多戰(zhàn)略規(guī)劃、制定多項(xiàng)扶持措施、推動稅改并實(shí)施貿(mào)易保護(hù)主義，力圖推動制造業(yè)回流，搶占高端制造市場并不斷擴(kuò)大競爭優(yōu)勢。美國推動制造業(yè)發(fā)展的一系列做法，對我國制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“由大到強(qiáng)”的歷史性轉(zhuǎn)變具有一定的借鑒意義，尤其是美國的供給側(cè)和需求側(cè)政策協(xié)同發(fā)力支持制造業(yè)發(fā)展的模式。


強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì) 戰(zhàn)略規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展


2008年以來，美國出臺一系列戰(zhàn)略規(guī)劃，積極推動制造業(yè)回流，確保美國在各項(xiàng)尖端技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)先地位。如2015年《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》提出優(yōu)先支持基因組學(xué)、大型數(shù)據(jù)集分析、健康信息技術(shù)、大腦計(jì)劃、清潔能源、空間技術(shù)、高性能計(jì)算、納米技術(shù)、機(jī)器人等；2016年發(fā)布的《美國國家人工智能研究和發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》《為人工智能的未來做好準(zhǔn)備》和《人工智能、自動化和經(jīng)濟(jì)》等提出優(yōu)先發(fā)展人工智能的基礎(chǔ)和長期研究項(xiàng)目；2018年《美國先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)略》提出支持智能和數(shù)字制造系統(tǒng)、先進(jìn)工業(yè)機(jī)器人、人工智能、高性能材料、組織和器官的生物制造、食品安全加工、檢測和可追溯性等15個重點(diǎn)方向。


加強(qiáng)資金支持 推動行業(yè)轉(zhuǎn)型升級


近年來，美國通過多種財(cái)政支持手段，積極發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)并推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。一是財(cái)政資金直接支持。如美國SolarCity公司獲得財(cái)政部直接撥款4.975億美元，其太陽能電池板工廠年租金僅為1美元，未來10年無需繳納2.6億美元的地產(chǎn)稅。二是重點(diǎn)項(xiàng)目資金支持。如美國實(shí)施“學(xué)徒計(jì)劃”，每財(cái)年投入6億美元用于培訓(xùn)制造業(yè)學(xué)徒。新時期，特朗普政府財(cái)政投入策略有所改變，降低政府財(cái)政投入比例，轉(zhuǎn)而向私營企業(yè)尋求更多的資金支持。三是信貸資金支持。如國際金融危機(jī)期間，美國推出“汽車產(chǎn)業(yè)資助計(jì)劃”，投入超過800億美元。四是稅收減免政策。


為了鼓勵私人風(fēng)險(xiǎn)投資的發(fā)展，美國政府將風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)的所得稅率由1970年的49%降至1980年的20%。美國稅法規(guī)定，對與高新技術(shù)有關(guān)的研究或?qū)嶒?yàn)支出可直接扣除，不必作為計(jì)提折舊的資本支出。


注重環(huán)境營造 打造產(chǎn)業(yè)生態(tài)


為營造良好的制造業(yè)發(fā)展環(huán)境，美國多部門協(xié)同發(fā)力，從基建、能源、出口等多個領(lǐng)域綜合施策，推動美國制造業(yè)國際競爭力保持在領(lǐng)先水平。一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策。例如，2018年2月，特朗普政府發(fā)布了美國未來10年的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方案，該方案的總花費(fèi)超過1.5萬億美元，其中聯(lián)邦政府出資2000億美元，其余部分將主要依靠地方政府和私營部門。二是能源發(fā)展政策。美國積極推動“頁巖氣革命”，并通過替代效應(yīng)促使石油等其他能源價(jià)格下行。三是促進(jìn)出口政策。例如，《重振制造業(yè)戰(zhàn)略的政策框架》提出，通過進(jìn)出口銀行提供330億美元的貸款擔(dān)保、保險(xiǎn)、直接貸款和流動資金貸款擔(dān)保等，用于美國制造的飛機(jī)出口。四是貿(mào)易保護(hù)政策。近年來，美國頻頻發(fā)動針對其他國家的貿(mào)易制裁，以保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。


強(qiáng)調(diào)需求拉動 支持“買美國貨”


美國是世界上政府采購制度體系最完備的國家之一，其政府采購規(guī)模居世界第一位，采購范圍也較為廣泛。目前，美國的政府采購分為貨物、研發(fā)項(xiàng)目采購和其他服務(wù)和工程項(xiàng)目采購。其中，貨物類采購中，基本囊括了《美國聯(lián)邦政府采購目錄》中的10～99項(xiàng)，約占采購整體規(guī)模的40%，另外，研發(fā)類項(xiàng)目包括了防御采購（包括防御系統(tǒng)和其他防御）、科技、空間發(fā)展和醫(yī)藥等項(xiàng)目，約占整個采購比例的15%，其他服務(wù)和工程約占整個采購的45%。在美國集成電路發(fā)展初期，政府采購比例一度達(dá)到94%。20世紀(jì)70年代初期，美國政府實(shí)施實(shí)驗(yàn)性激勵技術(shù)計(jì)劃，美國聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)局與科學(xué)基金委，通過政府采購，刺激工業(yè)產(chǎn)業(yè)界參與研發(fā)項(xiàng)目，并在采購合同上明確提出促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的政府采購細(xì)則。近年來，美國對高新技術(shù)產(chǎn)品的購買為本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要的推動作用。


給我國的啟示及建議


第一，更加重視部門之間協(xié)同。


美國產(chǎn)業(yè)政策在執(zhí)行過程中，更加重視多部門之間的協(xié)同發(fā)力，一項(xiàng)政策往往需要國防、勞工、教育、商務(wù)等部門聯(lián)合實(shí)施。如最近發(fā)布的《美國先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)略》，三大任務(wù)共涉及到了國防部、能源部、商務(wù)部、衛(wèi)生部、國家科學(xué)基金、航空航天局、勞工局、農(nóng)業(yè)部、教育部等9個部門，各部門分工明確、職責(zé)清晰，共同支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。


在黨的十九大報(bào)告中，我國提出支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)與科技創(chuàng)新、人力資源、現(xiàn)代金融協(xié)同發(fā)展，要求在產(chǎn)業(yè)政策制定實(shí)施過程中，明確產(chǎn)業(yè)主管部門和要素保障部門的職權(quán)，提升系統(tǒng)性和協(xié)作性，加強(qiáng)不同部門、不同地區(qū)間的協(xié)調(diào)配合，著力改變過去各部門間權(quán)責(zé)不清、資源分散等情況。


第二，更加注重國際通行規(guī)則。


美國是眾多國際組織、眾多國際條約的發(fā)起者和制定者，對于國際通行的貿(mào)易、補(bǔ)貼政策具有較深的了解，其在制定產(chǎn)業(yè)政策過程中，往往能夠巧妙避開各種補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼訴訟，更能符合國際通行規(guī)則。


近年來，我國的政府補(bǔ)貼、出口退稅、關(guān)稅措施等政策經(jīng)常成為發(fā)達(dá)國家在國際市場攻擊的主要標(biāo)的。隨著我國更深層次的參與全球產(chǎn)業(yè)分工以及國際化程度的不斷加深，應(yīng)當(dāng)更加具有全球化視野，在政策制定實(shí)施中更加注重國際通行規(guī)則。一方面，學(xué)習(xí)美國的政府采購、稅收減免、銷售補(bǔ)貼、第三方資助等手段，強(qiáng)化財(cái)政補(bǔ)貼政策中的不可訴內(nèi)容，合理規(guī)避反補(bǔ)貼審查的經(jīng)驗(yàn)做法。另一方面，更多采用市場化和符合國際貿(mào)易規(guī)則的手段。加快推動產(chǎn)業(yè)政策從結(jié)構(gòu)性、傾斜型向功能性、普惠型轉(zhuǎn)變，在營造勇于創(chuàng)新、公平競爭的市場環(huán)境上下功夫，構(gòu)建有利于企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。


第三，更加關(guān)注市場失靈領(lǐng)域。


回顧美國的產(chǎn)業(yè)政策，幾乎每項(xiàng)政策都把技術(shù)創(chuàng)新、先進(jìn)制造業(yè)作為重中之重，強(qiáng)調(diào)美國高科技在全球的領(lǐng)先地位，而這也是美國在全球持續(xù)保持頭號強(qiáng)國地位的重要支撐。


未來，我國在制定并實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策過程中，應(yīng)把提升制造業(yè)創(chuàng)新能力放在制造業(yè)政策取向的優(yōu)先位置，尤其是要下大力氣突破基礎(chǔ)性、重大原創(chuàng)性、需要長期投入的市場失靈領(lǐng)域。一方面，加快關(guān)鍵核心技術(shù)補(bǔ)短板，重點(diǎn)聚焦國防軍工、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以及工業(yè)基礎(chǔ)領(lǐng)域發(fā)展需求，盡快組織實(shí)施重大短板裝備專項(xiàng)工程，突破一批關(guān)鍵短板裝備，盡快扭轉(zhuǎn)重大短板裝備受制于人的局面。同時，加大集成電路、“兩機(jī)”、大飛機(jī)、新材料等科技重大專項(xiàng)實(shí)施力度，抓緊研究啟動工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新的科技專項(xiàng)，搶占未來發(fā)展制高點(diǎn)。另一方面，積極推進(jìn)行業(yè)共性技術(shù)突破，加快布局建設(shè)一批國家制造業(yè)創(chuàng)新中心，引導(dǎo)產(chǎn)學(xué)研用各方力量，集中突破具有基礎(chǔ)性、公益性的行業(yè)關(guān)鍵共性技術(shù)，加速科研成果轉(zhuǎn)移擴(kuò)散和商業(yè)化應(yīng)用。